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中国民生网总编办公室
旗下栏目: 百家 民意 纵观 曝光
来源:网络整理 编辑:无 发布时间:2019-03-17 21:57
摘要:实行市场准入负面清单制度是一项重大制度创新,涉及政府管理理念的重大转变,基本没有先例可循。自部分地方试行该制度以来,在实践中面临不少困难,也取得了一些成果。我们对市场准入负面清单制度落实中存在的几

  实行市场准入负面清单制度是一项重大制度创新,涉及政府管理理念的重大转变,基本没有先例可循。自部分地方试行该制度以来,热议,在实践中面临不少困难,也取得了一些成果。我们对市场准入负面清单制度落实中存在的几个问题进行梳理和分析,期待引发更多思考,为进一步完善相关制度提供助力。

  对内外资负面清单的认识存在混淆

  对于内外资负面清单的关系,很多人都有错误认识。一是认为有两个独立的清单,一个管内资,一个管外资,两个清单互不干涉。二是认为我国正在进一步扩大开放,不应该有两个清单,以至于不少文章都提到“要尽快统一内外资负面清单,实现内外资准入公平对待”。这两种提法都是错误的。

  负面清单是对外资准入中不适用国民待遇原则的特别管理措施的汇总,也就是说,东道国是通过国民待遇加负面清单的方式,对外资准入进行管理。其中,国民待遇指的就是对内外资一致的准入管理。需要强调的是,国民待遇不是全部放开,而是说对本国资本准入如何管理,对外资准入也实行同样的标准。因此,对外资的准入管理是在对内资准入管理的基础上,加上其他必要的特殊限制措施——外资负面清单,二者合并就构成了外资准入要遵守的所有管理措施。这并不是我国特有的,世界上没有任何一个国家在内外资准入方面完全一致,背后的逻辑就是东道国对本国经济主权的保护。换句话讲,内资在准入时要符合的所有条件,外资也必须符合,否则就不叫“国民待遇”,而是“超国民待遇”了。

  之所以有人对所谓的内外资负面清单产生认识上的混淆,是因为我国目前实行的市场准入负面清单制度,不仅要对外资附加性的限制措施实行负面清单管理,而且对内外资都适用的这个国民待遇,也要同时改革为负面清单管理模式,因此就产生了两个负面清单。前者是国际上已经较为普遍使用的,实现起来也较为简单;后者是将针对各类市场主体的所有的准入管理措施,改革为以负面清单为基础的实现“非禁即入”的准入制度,这才是我国经济管理体系的重大制度创新。

  各类负面清单过多过乱

  由于负面清单是当前制度创新的一个热点,各类称为“某某负面清单”的文件、提法层出不穷,涉及各省、各行业、各特殊区域等。这个现象说明,目前试行的《市场准入负面清单草案(试点版)》尚不完善,还存在缺项漏项等技术性问题,需逐步调整。

  更值得关注的是,之所以出现这么多不同种类、不同层级、不同区域的负面清单,根本上是因为有关部门的理念还没有切实转变。这些“单子”基本上有一个共性,就是在全国统一的负面清单上增加条目。对一些部门来说,加条目就是加权利,这说明很多地方、区域、行业的主管部门还只盯着负面清单内要怎么禁止、怎么限制,而没有把重点放在如何提供更好服务、如何提高准入效率、真正释放市场主体活力等方面,而这些问题才是我国引进负面清单概念,并且扩大使用范围的出发点。

  目前来看,负面清单制度的实行还没有很好地让一些部门转变观念,有的地方甚至在通过负面清单来固化其权利。过多的负面清单不但难以同时协调运行,而且也不符合建设统一开放、竞争有序的现代市场体系的要求,不利于充分发挥市场作用。

  目标尚不明确 法律层级模糊

  目前,各省、各行业、各特殊区域的负面清单,除了增加条目外,还有一个共性,就是新增的条目大都有调整产业结构的指向。尤其是行业的和区域的负面清单,将本行业或本区域落后的、不想发展的产业列入禁止类或限制类,来实现行业内和区域内的产业结构调整,这是当前很多地方的做法。

  应该看到,我国实行市场准入负面清单制度,尤其是不仅用在外资准入方面,而且用在内资准入方面,这一举措并不是用来调整产业结构的,而是用来调整政府和市场关系的,其目的是建立公平公正、公开透明的市场准入制度,激发市场活力、促进市场公平竞争;它对治的问题也不是我国产业结构不合理的问题,而是在政府干预过多下的市场准入开放性、公平性、透明度不足,以及准入管理程序复杂等问题。因此,负面清单不是《产业结构调整指导目录》的另一个版本。

  同时,在法律层面上,负面清单的法律层级是什么样的以及应该是什么样的,也是一个非常重要的问题。如果它的法律层级不高于产业结构调整目录、政府核准目录、行政审批目录等,就很难发挥其应有的作用,应结合市场准入负面清单制度的功能定位,尽快对其法律层级进行清晰定位。

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